Silencio administrativo

Como vamos a ver en este artículo el silencio administrativo es una garantía que tienen los ciudadanos ante las administraciones públicas dado que estas están obligadas a emitir las resoluciones que correspondan en los expedientes administrativos, tanto si han sido iniciados por los particulares como por la propia administración, y el no cumplimiento de esta obligación de resolver en tiempo y forma produciría una tremenda inseguridad jurídica e, incluso, indefensión a dichos ciudadanos.

Su regulación se encuentra, fundamentalmente, en la Ley de Procedimiento Administrativo común (Ley 39/2015 de 1 de octubre) en su artículo 24 aunque, como veremos, la aplicación del silencio administrativo varía según cada tipo de caso y se encuentra regulada en las normas que se refieren a cada tipo de procedimiento concreto.

Obligación de resolver por las administraciones públicas

La Ley establece de manera categórica y taxativa que la administración está obligada a resolver todos los expedientes administrativos dictando, para ello, una resolución expresa y notificarla a los interesados.

Esta obligación existe con independencia de cuál sea la forma de iniciación del expediente administrativo en cuestión.

Si no hay nada que resolver por el motivo que sea (desaparición del objeto del procedimiento, renuncia del interesado, caducidad, desistimiento, etc) esto no exime a la administración de su obligación de dictar esa resolución expresa, deberá hacerlo indicando en ella las circunstancias por las que se termina el expediente relatando los hechos y la normativa de aplicación.

Únicamente está permitido por la Ley la terminación de un expediente administrativo sin resolución expresa cuando se termine mediante pacto o convenio con el administrado o en los procedimientos donde este administrado ejerza derechos que solamente supongan el deber de una declaración responsable u otro tipo de comunicación a la administración.

Si el órgano administrativo prevé, dado el número de solicitudes o de personas afectadas, que no va a poder cumplir los plazos establecidos por la normativa aplicable, está obligada a habilitar los medios materiales y personales necesarios para cumplir su obligación de resolver en plazo.

Es responsabilidad personal del funcionario a cuyo cargo está el expediente o del titular del órgano administrativo competente para instruir y resolver el cumplimiento de esta obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

Si no se cumple esta obligación deberá exigírsele la responsabilidad disciplinaria que proceda. Nosotros, como administrados interesados, podemos instar el inicio de este tipo de expediente disciplinario.

Plazos para resolver

Esta obligación de resolver expresamente por la administración debe cumplirse dentro del plazo que cada norma señale para el tipo de procedimiento de que se trate.

La Ley de Procedimiento Administrativo señala, con carácter general, que el plazo no puede ser más largo de seis meses salvo que una norma con rango de Ley (nacional o europea) prevea un plazo superior a este tiempo.

Si la normativa aplicable al caso concreto no fija un plazo máximo para resolver el plazo será de tres meses.

Estos plazos se cuentan desde el inicio del procedimiento administrativo que, en los iniciados de oficio será la fecha del acuerdo de iniciación y en los iniciados por el administrado desde que su primera solicitud haya tenido entrada (electrónica) en el organismo administrativo competente.

Deber de información inicial

La Ley establece la obligación de las administraciones públicas de publicar y mantener actualizado un sitio web informativo donde consten los procedimientos que tiene abiertos con indicación, en cada uno de ellos, de los plazos máximos para resolver y de los efectos que va a producir el silencio administrativo.

Además de lo anterior, la administración está obligada, una vez iniciado el procedimiento y en un plazo de diez días, a notificar al administrado interesado la apertura del expediente administrativo, informándole en dicha comunicación del plazo máximo para resolver y de los efectos del silencio administrativo. Si la iniciación se ha producido a instancia del interesado le informará en esta misma comunicación, además, de la fecha en que la solicitud inicial ha tenido entrada en el organismo administrativo competente.

El silencio administrativo

Si la administración no cumple con su obligación de resolver, mediante acto administrativo expreso y notificado, dentro del plazo previsto para ello se produce el silencio administrativo que supone que el procedimiento se resuelve con los efectos que se prevean normativamente en cada caso, que son los que vamos a estudiar a continuación.

En procedimientos iniciados a instancia del interesado

En este caso existen dos posibilidades:

• El silencio administrativo positivo: consiste en que la no resolución expresa por la administración competente significa que se dan por aceptadas las pretensiones del interesado, que tiene, por ello, derecho a considerarlas estimadas.
• El silencio administrativo negativo: en este caso se dan por rechazadas y/o desestimadas dichas pretensiones.

El que el silencio administrativo sea positivo o negativo depende de lo que se prevea en la normativa aplicable al caso concreto. Cada tipo de procedimiento administrativo tiene una regulación propia y específica y puede normar esto pero, con carácter general, la Ley de Procedimiento Administrativo fija determinados criterios.

De manera general se considera que el silencio administrativo es positivo (y, por tanto, que el administrado puede con él considerar su petición como estimada) en todos los casos salvo que una Ley (nacional o europea) establezca que es negativo.

Si el expediente trata sobre acceso o ejercicio de actividades, la Ley no podrá fijar que el silencio es negativo salvo que se funde en razones imperiosas de interés general.

También con carácter general será negativo (desestimatorio) el silencio administrativo en los siguientes casos:

• En los procedimientos que se ejerza el derecho de petición del art. 29 de la Constitución.
• Cuando la estimación suponga que se transfiera al solicitante u otras personas facultades sobre el dominio público o el servicio público.
• Cuando se trate de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• En los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.
• En la resolución de recursos administrativos que impugnen actos administrativos precedentes o en solicitudes de revisión de oficio de otros actos administrativos a instancia del interesado, salvo que se esté recurriendo un acto que ya se resolvió por silencio administrativo, en cuyo caso será positivo salvo que entre en los supuestos antes dichos para que sea negativo.

Efectos y consecuencias del silencio administrativo

Si el silencio administrativo es positivo produce todos los efectos que produciría un acto administrativo estimatorio de las pretensiones del solicitante.

Si es negativo su único efecto es permitir al interesado interponer los recursos, administrativos o judiciales, que procedan en ese caso.

Hay que tener en cuenta que, dado que el silencio administrativo es consecuencia de un comportamiento culpable de la administración competente, los plazos y términos que afectan al interesado siguen teniendo vigencia, pero se aplican con ciertos criterios de indulgencia por administraciones y jueces, ya que el interesado no tiene ninguna culpa de que la administración no haya cumplido sus obligaciones legales.

El acto administrativo que produce el silencio es válido y se puede hacer valer ante la administración y ante cualquier otra persona, física o jurídica, pública o privada.

Dicho acto produce, automáticamente, efecto desde el mismo momento que se cumple el plazo máximo para resolver sin notificación de resolución expresa.

La existencia del silencio se puede probar por cualquier medio admitido en Derecho, aunque la administración que no ha cumplido su obligación de resolver está obligada, en un plazo de quince días, a certificar que se ha producido el silencio.

Si tampoco cumple esta obligación de certificar en plazo el interesado podrá instarlo a la administración en cualquier momento.

Resolución expresa posterior al silencio administrativo

Si el silencio administrativo es positivo, cualquier resolución expresa de la administración sólo puede confirmar dicha aceptación de las pretensiones del interesado, no puede, por tanto, denegarlas.

Si fuera negativo el silencio no existe ninguna vinculación, la administración podrá resolver aceptando o denegando las pretensiones.

Silencio administrativo en expedientes iniciados de oficio por la propia administración

En este caso existe la misma obligación de resolver en plazo por parte de la administración.

Si el procedimiento se paraliza por culpa del administrado interesado se interrumpirá dicho plazo.

En los procedimientos para reconocimiento o constitución de derechos de los administrados o de otras situaciones jurídicas que les sean favorables, el silencio administrativo se considerará negativo.

En los procedimientos sancionadores o disciplinarios en los que la administración pueda sancionar o producir otros efectos desfavorables a la persona interesada se produce la caducidad del procedimiento que será archivado sin sanción.